2027–2030 определит финансовую устойчивость муниципалитетов
Смогут ли муниципалитеты планировать с дефицитом в 2,44 млрд евро? Следующий четырёхлетний бюджетный план призван ответить на фундаментальный вопрос: можно ли установить надёжные пределы муниципальных бюджетов, не оценив и не профинансировав предварительно реальную стоимость возложенных на них обязанностей?
Начало разработки Много‑летнего бюджетного планирования 2027–2030 — это не просто очередная административная формальность. Это старт нового цикла бюджетного планирования, в рамках которого будут определяться приоритеты, возможности и ограничения публичной политики на ближайшие годы. Новую систему ввёл соответствующий закон, заменив прежнюю Среднесрочную рамку бюджетной стратегии, и она была применена впервые для предыдущего планового периода. В этой схеме фиксируются динамика чистых расходов, цели по фискальному балансу и государственному долгу, а также пределы, в рамках которых составляются ежегодные бюджеты ведомств сектора общего государственного управления.
Для местного самоуправления суть планирования заключается не только в соблюдении этих пределов, но и в качестве базы, на основании которой они рассчитываются. Четырёхлетняя рамка может быть численно согласованной, но оставаться функционально неадекватной, если она не учитывает реальную стоимость услуг, которые муниципалитеты обязаны предоставлять.
Исследование, подготовленное национальным агентством по развитию местного самоуправления по заказу объединения муниципалитетов, оценивает эксплуатационные расходы муниципалитетов за отчётный год в 5,34 млрд евро. Финансирование, ожидаемое на следующий год, оценивается в 2,9 млрд евро, что даёт разрыв в 2,44 млрд евро. Иными словами, доступные ресурсы покрывают примерно 54% оценённой потребности. Из этого финансового дефицита около 1,3 млрд евро относится к текущим эксплуатационным нуждам, а около 1,2 млрд евро — к содержанию и модернизации базовой инфраструктуры.
Это расхождение связано не только с новыми политиками или дополнительными инвестициями. Речь идёт о ядре ежедневной муниципальной функции: персонал, энергия, уборка, социальные службы, школьные и муниципальные объекты, дорожная сеть и общественное пространство. Следовательно, Много‑летнее планирование 2027–2030 стартует с критической асимметрии: муниципальные обязательства имеют конкретную и растущую стоимость, тогда как их финансирование не основано на постоянном механизме учёта затрат и их корректировки.
Если эта разница будет перенесена без изменений на следующий четырёхлетний период, проблема не исчезнет — она лишь распределится по большему числу финансовых лет. Структура расходов значительно ограничивает возможности для горизонтальных сокращений. Почти половина эксплуатационных расходов (46,4%) — это заработная плата; ещё 27,2% приходится на энергию, телекоммуникации, обслуживание и прочие эксплуатационные услуги. Оставшиеся 26,4% идут на трансферты, оплату услуг третьих лиц и иные, по существу, негибкие обязательства.
Приспособить муниципальный бюджет к недостаточным доходам можно в учётном плане, но не без последствий. Отсрочка работ по обслуживанию, сокращение услуг или откладывание необходимых расходов создают скрытый операционный дефицит. Особенно в инфраструктуре — невыполнение затрат сегодня часто возвращается более высокими расходами на восстановление в будущем.
Оценка фискального положения муниципалитетов не должна ограничиваться формальной балансировкой. Планирование 2027–2030 должно различать реальную экономию и недофинансирование необходимых услуг. Разрыв очевиден и при сравнении с Европой: расходы местной власти в стране соответствуют 4,1% ВВП против среднеевропейских 11,27%. Кроме того, половина муниципалитетов покрывает менее 20% своих общих доходов за счёт собственных ресурсов. Высокая зависимость от государственных трансфертов снижает предсказуемость и затрудняет принятие долгосрочных обязательств.
В то же время стоимость предоставления услуг существенно варьируется в зависимости от территории, островности, гористости, сезонных колебаний населения, социальной структуры и состояния местной инфраструктуры. Единой схемы финансирования для разных реальных условий недостаточно: она порождает неравные операционные результаты.
Новый Много‑летний план даёт возможность перейти от годовых требований к более стабильной системе соотнесения ресурсов и полномочий. Необходимо, чтобы был установлен постоянный механизм расчёта затрат, который будет актуализироваться в зависимости от изменения расходов на оплату труда и энергию, цен на материалы и объёма предоставляемых услуг. Также требуется чёткое разделение между средствами на текущую деятельность и ресурсами на содержание или модернизацию инфраструктуры.
Объединение этих сумм в одну общую позицию затрудняет оценку достаточности финансирования и поощряет перераспределение средств из инвестиций на покрытие срочных потребностей. Распределение центральных автономных средств должно отражать разные условия затрат для каждой категории муниципалитетов. Не менее важно предусмотреть многолетнюю программу поэтапного покрытия выявленного дефицита с явными ежегодными целями по наращиванию финансирования. Это позволит муниципалитетам включать в свои бюджеты предсказуемые денежные потоки, а центральной власти — оценивать, сокращается ли разрыв между затратами и ресурсами.
Много‑летнее бюджетное планирование 2027–2030 будет надёжным для местного самоуправления лишь в том случае, если оно свяжет фискальные пределы с реальной стоимостью установленных обязанностей. Помимо фискальной дисциплины, достаточность и предсказуемость финансирования — ключевые условия для реальной экономической и административной самостоятельности муниципалитетов. В противном случае муниципалитеты продолжат составлять сбалансированные бюджеты на базе несбалансированного соотношения полномочий и ресурсов.
Автор — математик‑экономист и советник по развитию.
